張智君觀點
“兩書”制度是工會行使勞動法律監督權的一個有效抓手，是工會實施勞動法律監督的一種有效形式，是充分發揮工會群眾性優勢和勞動監察行政性優勢的有效載體。
監督權，是法律法規賦予工會的一項重要權利。《勞動法》第八十八條規定：“各級工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督。”《勞動合同法》第七十八條規定：“工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位履行勞動合同、集體合同的情況進行監督。用人單位違反勞動法律、法規和勞動合同、集體合同的，工會有權提出意見或者要求糾正;勞動者申請仲裁、提起訴訟的，工會依法給予支持和幫助。”此外，《社會保險法》、《職業病防治法》、《婦女權益保障法》、《就業促進法》、《勞動保障監察條例》等法律法規都有相同或近似的規定。
但法律的規定并不能自動成為現實。為破解工會勞動法律監督權難以落實的問題，一些地方工會勇于探索實踐，創造出了“兩書”制度，并上升為地方立法，使工會的勞動法律監督權有了實實在在的抓手。所謂“兩書”，即是當用人單位存在違反勞動法律的問題時，工會以書面形式向用人單位發出《工會勞動法律監督意見書》，提出整改意見;如果用人單位不接受工會的意見或接受意見但拒絕整改的，縣級以上總工會可以向同級勞動監察部門遞交《工會勞動法律監督建議書》，建議勞動監察部門進行查處，并把處理情況回復工會。經過地方實踐檢驗，“兩書”制度是工會行使勞動法律監督權的一個有效抓手，是工會實施勞動法律監督的一種有效形式，是充分發揮工會群眾性優勢和勞動監察行政性優勢的有效載體。筆者認為， “兩書”制度的重要意義在于以下幾個方面。
第一，解決了工會勞動法律監督權的落地問題。由于法律賦予工會的監督權只是原則性規定，缺乏配套的操作性規則給予支撐，導致工會的監督權只是停留在法條上口頭上，難以落地。當發現勞動違法行為時，工會大多是口頭提出意見建議，有的用人單位能夠聞過則改，而有的用人單位不予理睬，這時工會缺少制約的手段，監督權勢必落空。“兩書”制度，就是把工會的口頭意見上升為書面意見，這個意見不是工會某個人的意見，而是一級工會組織針對用人單位的勞動違法行為表明的鄭重態度，如果用人單位拒不改正，工會將書面提請勞動監察部門予以查處。這就把法律賦予工會的監督權轉化為具有可操作性的實施手段，使法律的規定不再停留在條文上，解決了工會監督權的落地問題。
第二，實現了工會勞動法律監督與政府勞動執法監察各自優勢的發揮。政府勞動監察部門是勞動法律法規實施的主要執法主體，但現實問題是勞動執法力量明顯不足。據有關資料顯示，目前我國大約有2.5萬名勞動監察員，僅就與城鎮就業人口相比大約是1:16000，與國際通行的1:8000有很大的差距。加之裝備差、經費缺、辦公條件落后、人員素質不高等因素，嚴重制約了我國勞動監察作用的發揮。
工會有一支龐大的勞動法律監督員隊伍，目前有勞動法律監督組織105萬個，勞動法律監督員208萬名，且廣泛分布在各個企業，他們如同各級工會的“耳目”“哨兵”，可以直接了解收集企業遵守執行勞動法律法規的情況。充分發揮工會勞動法律監督員的作用，通過他們提供違反勞動法律案件的線索，可以彌補勞動監察力量的不足。政府勞動監察根據工會遞交的《勞動法律監督建議書》，不僅可以有的放矢地查處案件，而且能夠為工會勞動法律監督提供有效保障。所以，“兩書”制度是發揮工會組織優勢和政府勞動監察優勢的有效途徑，能夠使工會的監督權與勞動行政的執法權實現有效對接。
第三，明確了工會與政府勞動監察的各自責任。進行勞動法律監督不僅是工會的一項重要權利，同時也是工會的一項重要責任，是責任就得承擔。貫徹實施勞動法律法規僅靠用人單位的自覺守法是不夠的，還需要政府勞動執法和工會勞動法律監督共同發力。毋庸諱言，現實中政府和工會履行職責不到位的問題依然存在，致使侵犯職工合法權益的案件大量發生。實施“兩書”制度，要求工會對用人單位的勞動違法行為首先要提出整改意見，如果用人單位不整改，可以提請勞動監察部門予以查處。在這個過程中，如果工會發現問題而不提出意見建議，屬于工會沒有履行好自己的責任;如果政府勞動監察對工會提出的書面建議不予回應，屬于政府勞動監察沒有盡到自己的責任。法定職責必須為，法無授權不可為。通過實施“兩書”制度，不僅可以分清工會組織和政府勞動行政部門的責任，還能夠督促工會組織和政府勞動行政強化各自的履職責任。
第四，倒逼工會提高維權意識和維權能力。實施“兩書”制度不僅給工會行使勞動法律監督權提供了一個抓手和途徑，同時，也給各級工會的維權意識和維權能力提出了新的挑戰。實施好“兩書”制度，勢必要求工會做到，要強化維權意識，時刻關注職工的勞動權益，善于發現問題，敢于及時提出工會的意見。要提高勞動法律監督員的業務素質，使他們熟練掌握勞動法律法規，能夠準確判斷問題的性質，理清勞動法律關系。要提高勞動法律監督員的能力，重點提高調查、取證，溝通、協調，分析、研判的能力，形成工會內部迅速高效的決策運行機制，適時提出工會的意見建議。要與政府勞動監察部門建立工作協調機制，暢通協作渠道，做到信息共享、人員互聘、檢查聯動，共建和諧勞動關系。工會應積極配合勞動監察部門查處案件，使勞動法律整改建議書真正發揮威力。要完善“兩書”的登記歸檔工作，以便進行年度匯總、分析和研判勞動關系的現狀、特點和規律，為當地發展和諧勞動關系提出有針對性的對策。
