摘 要：回顧建國后嬰幼兒照護服務政策的發(fā)展歷程可為未來嬰幼兒照護服務的發(fā)展提供歷史鏡鑒。梳理已有嬰幼兒照護服務政策，可以發(fā)現(xiàn)嬰幼兒照護服務遵循著以供需矛盾為表征的政策動力機制、以普惠公益為目標的政策服務定位、以責任分擔為機制的政策服務路徑等演進邏輯。未來應在理順政府、市場及家庭的定位與職責的基礎上增加嬰幼兒照護服務的有效供給、加快頂層設計的同時明確嬰幼兒照護服務的主管部門、完善政策配套實施的方式上激發(fā)嬰幼兒照護服務內(nèi)生發(fā)展動力，促進嬰幼兒照護服務良性發(fā)展。
隨現(xiàn)代化進程中社會、人口以及家庭結(jié)構的巨大變遷，無論是宏觀層面的人口再生產(chǎn)還是微觀層面的家庭生活，照料的稀缺性都在不斷加劇，家庭撫育子女的功能正在不斷削弱。實踐表明，我國嬰幼兒照護服務正面臨有需欠供、結(jié)構失衡、服務質(zhì)量參差不齊等多重困境，兒童早期照料與教育事業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，已成為亟需解決的民生短板問題。本研究試圖理清建國來嬰幼兒照護服務政策變遷歷程中的演進邏輯，提出嬰幼兒照護服務發(fā)展的優(yōu)化建議，以期深化嬰幼兒照護服務體制、內(nèi)容、管理等方面的改革。
一.嬰幼兒照護服務政策的發(fā)展歷程
當前，嬰幼兒照護服務的發(fā)展從被高度重視到逐漸處于弱勢地位再到重新引起高度重視，歷經(jīng)了“大起大落”式的發(fā)展，現(xiàn)在重新回到政策視野，并逐漸進入政策提升階段。根據(jù)嬰幼兒照護服務的定位和特點，本研究將嬰幼兒照護服務政策的發(fā)展歷程分為管控與福利化的政策起步階段、回歸與家庭化的政策停滯階段、規(guī)范與重構化的政策恢復階段、開放與社會化的政策發(fā)展階段以及普惠與協(xié)同化的政策提升階段。
(一)政策起步階段：嬰幼兒照護服務管控與福利化(1949—1986年)
政策起步之初，《中華人民共和國勞動保險條例》(1951年)中明確各企業(yè)辦理托兒所等集體勞動保險事業(yè)的相關事宜，嬰幼兒照護服務成為了企業(yè)附設的集體福利化事業(yè)。在大躍進的浪潮中，國家層面出臺了大量與嬰幼兒照護服務相關的政策法規(guī)，但是高目標的建設任務嚴重違背了教育發(fā)展規(guī)律，造成了教育資源的大量浪費。如《關于教育工作的指示》(1958 年)提出全國應在短時間內(nèi)基本完成大多數(shù)學齡前兒童入托兒所、幼兒園的任務，這種冒進式發(fā)展反映了當時教育層面急于求成的時代指向。此后相當長的一段時間內(nèi)，國家層面未出臺過嬰幼兒照護服務相關的政策法規(guī)，但始終延續(xù)計劃經(jīng)濟體制下對學前教育福利屬性的定位，強調(diào)學前教育的福利性和公共性。直至《全國托幼工作會議紀要》(1979年)的頒布，全國范圍內(nèi)才建立起托幼工作領導機構和辦事機構，收托人數(shù)再次直線增加。為進一步提振托育事業(yè)，《城市托兒所工作條例(試行草案)》(1980年)的頒布使我國確立起托兒所制度，對嬰幼兒衛(wèi)生保健工作、嬰幼兒教養(yǎng)工作、組織編制及工作人員職責以及房屋和設備進行了統(tǒng)一規(guī)范。但該條例僅局限于城市地區(qū)，未對農(nóng)村的托育事業(yè)發(fā)展給予足夠重視和政策傾斜。隨后衛(wèi)生部連續(xù)出臺了《三歲前小兒教養(yǎng)大綱(草案)》(1981年)和《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》(1985 年)等政策法規(guī)，進一步細化托兒所管理規(guī)范，對托幼機構的各項衛(wèi)生保健工作進行明確規(guī)定。
總體來看，政策起步階段的嬰幼兒照護服務主要存在以下特點。第一，堅持福利屬性。這一時期嬰幼兒照護服務屬于國家福利性質(zhì)的準公共產(chǎn)品，由國家直屬和分管單位進行管控，在社會主義建設初期較好地幫助了婦女處理家庭與工作之間的沖突。第二，明確主管部門。該時期嬰幼兒照護服務政策多為共同發(fā)文，不同部門之間的職能得到了有效發(fā)揮，尤其是全國托幼工作領導機構及其辦事機構的成立為托幼事業(yè)的發(fā)展提供了強有力地助推。但是在政策起步階段嬰幼兒照護服務政策還存在以下不足。首先，政策范圍較局限。3歲以下照護服務針對城市托幼機構的文件較多，而農(nóng)村較少提及。相關文件僅確定了城市托兒所制度及其性質(zhì)，對農(nóng)村嬰幼兒照護服務事業(yè)的發(fā)展缺乏應有的重視。其次，多數(shù)政策偏重對托育機構數(shù)量的補充和完善，對政策核心要素的重視程度較低。如師資培育、成本分擔等關鍵表述僅在個別政策文件中有所提及，這導致托育服務因缺乏核心內(nèi)驅(qū)力而發(fā)展后勁不足。再次，托兒所與幼兒園的界限尚不明晰。雖有文件對托兒所和幼兒園的職責定位進行區(qū)分，但教育政策始終偏向于幼兒園教育，對0-3歲嬰幼兒照護服務沒有明確的政策規(guī)范。最后，政策服務內(nèi)容單一。諸多文件僅對托幼機構的安全工作及保健制度有詳細規(guī)定，卻較少重視 0-3歲兒童的教育工作，容易導致托兒所教師的保教工作陷入無序狀態(tài)。3歲以下嬰幼兒的保教實踐受其生理條件制約，托兒所開展的保育工作會多于教育活動，但也應對嬰幼兒早期發(fā)展過程中的教育活動予以明確規(guī)定。
(二)政策停滯階段：嬰幼兒照護服務回歸與家庭化(1987—2000年)
隨著我國經(jīng)濟體制改革帶來的單位福利制度瓦解，企業(yè)或機關辦的托兒所逐漸萎縮甚至消失，兒童照料的場所與責任回歸家庭，嬰幼兒照護服務逐漸疏離政策視野。《關于加強幼兒教育工作的意見》(1988 年)提出“養(yǎng)育子女是兒童家長依照法律規(guī)定應盡的社會義務，幼兒教育不屬義務教育，家長送子女入園理應負擔一定的保育、教育費用”，自此 0-6 歲早期教育再次回歸家庭，成為家長不得不付費的個人選擇。受社會環(huán)境影響，政府和企事業(yè)單位也因體制改革的原因大幅減少了對生育和家庭照料的支持，國家托育經(jīng)費的投入不足導致多數(shù)企業(yè)停止對員工的福利性支持，既有的嬰幼兒照護服務體系遭到破壞。為解決企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制過程中出現(xiàn)的經(jīng)費運轉(zhuǎn)問題，《關于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》(1995 年)再次明確托幼服務由公共提供占主導向由公共和私人市場共同提供的發(fā)展原則。為緩解嬰幼兒照護服務回歸家庭后沉重的早期照料與教育責任，《關于調(diào)整工作餐等開支標準的通知》(1995年)通過成本分擔的方式給予家庭相應的育兒補貼費用。
市場經(jīng)濟化改革給托育服務政策帶來的變化，既有局部突變的情況，又有基本面上漸進式的演變。改革開放帶來了大量就業(yè)機會，使家庭還無法徹底擺脫對替代承擔照料責任資源的仰賴。另一方面，嬰幼兒照護責任的回歸吸引著社會力量進入托育市場，一種新型照護類型開始出現(xiàn)。福利性托育時代結(jié)束后，國家對嬰幼兒照護服務的發(fā)展缺乏應有重視。首先，面對嬰幼兒照護服務家庭化的早期照料難題，國家并沒有專門出臺促進 0-3 歲嬰幼兒照護服務發(fā)展的政策文本，嬰幼兒照護服務的責任始終歸于家庭。其次，嬰幼兒照護服務政策深受政策環(huán)境影響。1996年至2001年長達7年時間中，國家并沒有出臺與嬰幼兒照護服務相關的政策法規(guī)，這與我國當時處于加大經(jīng)濟體制、政治體制改革力度和社會變革的重要時期相協(xié)同，尤其是國有企事業(yè)單位剝離教育功能，托幼服務從國家主管邁入家庭化的時代特征相契合。最后，嬰幼兒照護服務社會化特征凸顯。由于嬰幼兒照護服務需求的日益增加，家庭對社會性質(zhì)的照料資源需求較為旺盛，而政策停滯階段國家層面并沒有出臺相關政策規(guī)范、引導社會化嬰幼兒照護服務機構的發(fā)展，由此導致入托難、入托貴的問題成為家庭面臨的新難題。
(三)政策恢復階段：嬰幼兒照護服務規(guī)范與重構化(2001—2009年)
我國自實行以市場為導向的經(jīng)濟改革以來，嬰幼兒照護服務政策再一次隨著社會發(fā)展而變革，呈現(xiàn)出趨于社會化、市場化以及民營化的演進特征。《中國兒童發(fā)展綱要(2001—2010 年)》(2001 年)提出“發(fā)展 0-3 歲兒童早期教育”、“建立并完善 0-3 歲兒童教育管理體制”等促進嬰幼兒照護服務發(fā)展的目標，這一政策的頒布使得嬰幼兒照護服務重回政策視野。為進一步整合社會資源，《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》(2001 年)和《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》(2003 年)指出“公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育資源整合”、“大力發(fā)展多種形式的兒童早期教育服務”等政策要求。《關于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》(2006年)提出“大力普及嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭教育的科學知識，開展嬰幼兒早期教育，強化獨生子女社會行為教育和培養(yǎng)”。由此看出國家層面在制定政策時已然改變了之前對嬰幼兒照護服務中“重保育，輕教育”的偏頗認識，也考慮到家庭對 0-3歲嬰幼兒早期教育發(fā)揮的重要價值，嬰幼兒照護服務的政策內(nèi)容結(jié)構逐漸豐富。此外，國家進一步頒布了《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》(2009年)，通過政策規(guī)范的方式確定了托兒所、幼兒園建筑設計質(zhì)量，以保障嬰幼兒照護服務場所、設施等的安全。
政策恢復時期嬰幼兒照護服務體現(xiàn)了“重市場、輕公益”、“重社會，輕政府”的政策理念取向。嬰幼兒照護服務逐漸向開放與社會化的辦學方式過渡，社會力量的進入為托育事業(yè)的發(fā)展注入新鮮血液，提高了嬰幼兒照護服務的資源配置效率。但是在政策恢復時期的嬰幼兒照護服務存在以下弊端。第一，資本的逐利性會使教育資源被少數(shù)群體享有，進一步加劇教育不公平，不利于學前教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。有數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，2000—2010 年 3 歲以下幼兒入托公立機構比例降至0，私立機構和家庭承擔著照料兒童的重責，而家庭與工作沖突使得入托需求日益升級和擴大。第二，此階段政策主體多為國務院，出臺的相關政策僅涉及頂層設計和總體部署，缺乏具體職能部門深入細致的部署安排，也缺少促進嬰幼兒照護服務事業(yè)發(fā)展有序開展的經(jīng)費支持和穩(wěn)定的師資隊伍建設。第三，嬰幼兒照護服務定位在福利性和社會化之間探索。福利性質(zhì)的嬰幼兒照護服務會耗費國家大量的教育資源和資金投入，尤其是當時學前教育也逐漸呈現(xiàn)出“入園貴”、“入園難”的問題。而社會化的嬰幼兒照護服務又會導致部分家庭承受養(yǎng)育成本重的現(xiàn)實重擔。因此，嬰幼兒照護服務亟需轉(zhuǎn)型以緩解社會、家庭的早期照料的沉重壓力。
(四)政策發(fā)展階段：嬰幼兒照護服務開放與社會化(2010—2018年)
2010年是學前教育發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點，涌現(xiàn)出一大批具有規(guī)劃性質(zhì)的嬰幼兒照護服務政策和文件。《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020 年)》(2011年)中提到“發(fā)展0-3歲兒童的早期教育，加強兒童潛能開發(fā)”，同時提出“加快培養(yǎng) 0-3 歲兒童早期教育專業(yè)化人才”的舉措。此后，《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》(2012年)對嬰幼兒照護服務的組織實施和建設目標進行了明確的規(guī)定。值得注意的是，政策發(fā)展階段的嬰幼兒照護服務逐步進入政策發(fā)展的擴展期和獨立期，針對于嬰幼兒照護服務發(fā)展的政策文件不斷出臺。《關于開展 0-3 歲嬰幼兒早期教育試點的通知》(2012 年)從管理體制、管理制度、服務模式、服務內(nèi)容等方面對構建0-3歲嬰幼兒照護體系提出試點內(nèi)容，0-3歲嬰幼兒成為獨立的政策對象，體現(xiàn)了國家對3歲以下嬰幼兒早期發(fā)展的政策關懷。為解決貧困地區(qū)0-3歲嬰幼兒早期照料與教育困境，國家專門出臺了《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃(2014—2020年)》(2014年)。為解決托育資源不足制約生育意愿的現(xiàn)實情況，推進政策配套設施的進一步完善，《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》(2015年)提出滿足新增公共服務需求的舉措。以上政策表明國家開始重新探索嬰幼兒照護服務政策的規(guī)范化發(fā)展與責任主體重構的新方式，嬰幼兒照護服務向獨立化方向演進。
這一時期嬰幼兒照護服務政策在理念上發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在國家開始出臺專門化嬰幼兒照護服務政策以促進其專業(yè)化發(fā)展。嬰幼兒照護服務政策在不斷地發(fā)展過程中呈現(xiàn)出政策目標明確、政策適用性提高、政策配套措施增加、政策效果提高等政策選擇和實施的特點，我國托幼事業(yè)迎來了發(fā)展的新機遇。在政策目標方面，國家層面出臺的政策中逐漸形成了“0-3歲嬰幼兒照護服務”專屬的政策話語體系，嬰幼兒照護服務不再附屬于“幼兒教育”、“早期教育”，也與“托兒所”等側(cè)重保育場所的機構理清了界限，政策規(guī)范性不斷增強。此外，政策適用范圍逐漸擴大，政策名稱中單獨提及“嬰幼兒照護服務”的政策文本日益增加，嬰幼兒照護服務政策的針對性也在逐漸提高。在政策配套設施方面，國家頒布的嬰幼兒照護服務政策從整體上進行指導和規(guī)劃過渡到微觀層面中對嬰幼兒照護服務發(fā)展過程中師資培育、經(jīng)費管理、成本分擔等方面的安排，由此可以看出我國嬰幼兒照護服務政策的治理效能不斷提升。
(五)政策提升階段：嬰幼兒照護服務普惠與協(xié)同化(2019年至今)
伴隨嬰幼兒照護需求的不斷擴大，國家支持嬰幼兒照護服務發(fā)展的政策持續(xù)出臺，托育事業(yè)的發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇期，2019 年被業(yè)界稱為“托育元年”。從頒布政策來看，這一時期國家試圖發(fā)揮社區(qū)、企業(yè)等多方主體的聯(lián)動機制效益的基礎上多種形式整合嬰幼兒照護服務資源。《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》(以下簡稱“方案”)(2019年)中指出“3歲以下托育服務屬于非基本公共服務范圍，是地方政府事權，要堅持社會化發(fā)展托育服務，圍繞‘政府引導、多方參與、社會運營、普惠可及’，深入開展城企合作，擴大 3 歲以下嬰幼兒普惠性托育服務有效供給。”在這一政策實施的基礎上，國家發(fā)展改革委辦公廳、國家衛(wèi)生健康委辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于組織實施普惠托育服務專項行動的通知》(2020 年)，提出“加大組織實施力度，廣泛動員各方資源擴大普惠托育服務項目儲備”，旨在通過增加供給側(cè)改革的方式緩解嬰幼兒照護服務供需矛盾，為家庭發(fā)展賦能。為解決嬰幼兒照護服務發(fā)展資金匱乏，《方案》指出國家對承擔一定指導功能的示范性托育服務機構、社區(qū)托育服務設施給予1萬元的經(jīng)費補助。同時中國銀保監(jiān)會出臺了《關于推動銀行業(yè)保險業(yè)支持養(yǎng)老、家政、幼托等社區(qū)家庭服務業(yè)發(fā)展的試點方案》(2019年)，通過貨幣靈活運用的方式鼓勵家庭積極承擔嬰幼兒照護服務責任，推動嬰幼兒服務事業(yè)的進一步發(fā)展。在師資隊伍建設上，《關于教育支持社會服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展提高緊缺人才培養(yǎng)培訓質(zhì)量的意見》(2019年)(以下簡稱“意見”)為嬰幼兒照護服務的師資培育提供了明確要求和發(fā)展建議。再次，《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》(2019年)明確了“家庭為主，托育補充”、“政策引導，普惠優(yōu)先”、“安全健康，科學規(guī)范”、“屬地管理，分類指導”的嬰幼兒照護服務基本原則，為今后托育事業(yè)的發(fā)展提供了政策依托和巨大的發(fā)展空間。最后，國家層面積極推動地方根據(jù)實際情況制定本地嬰幼兒照護服務政策，鼓勵各地積極展開嬰幼兒照護服務試點工作，形成示范效應。目前已有地區(qū)在《意見》的宏觀指導下開展適合本地區(qū)在地實踐的嬰幼兒照護服務試點工作，如廣東省等地區(qū)開始探索完善嬰幼兒照護服務體系的一系列部署與安排。此外，政府也加強了對政策環(huán)境的應對，在新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的總體部署下，出臺了《關于做好托育機構相關工作的通知》(2020年)和《關于依法科學精準做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》(2020 年)，為托幼機構開學前的準備、開學后的衛(wèi)生防護以及出現(xiàn)疑似感染癥狀應急處置等提出了要求。
黨的十九大報告將“幼有所育”排在了七項民生要求之首，提出建立“促進生育政策和相關經(jīng)濟社會政策配套銜接”的相關舉措。為緩解家庭壓力，構建生育友好型社會，國家已將嬰幼兒照護服務作為普惠性和公益性事業(yè)予以重點建設。2019年以來，國家層面力爭多措并舉促進嬰幼兒照護服務工作的扎實推進，積極構建嬰幼兒照護服務體系，從資源配置、成本分擔、師資培育、管理規(guī)程及組織實施等層面探索推進嬰幼兒照護服務事業(yè)發(fā)展的合理化路徑。在未來一段時間，政府應繼續(xù)著力打通嬰幼兒照護服務發(fā)展的痛點和難點，協(xié)同家庭、社區(qū)、嬰幼兒照護機構的多方資源，將嬰幼兒照護服務的可得性發(fā)揮到最大程度，盡快完成建立多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務體系的戰(zhàn)略任務，促進嬰幼兒照護服務規(guī)范化發(fā)展。
二.嬰幼兒照護服務政策的演進邏輯
嬰幼兒照護服務政策是我國學前教育政策的重要組成部分，對嬰幼兒照護服務事業(yè)的發(fā)展起著根本性保障作用。回顧嬰幼兒照護服務政策發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)嬰幼兒照護服務政策的演進邏輯主要表現(xiàn)在以供需矛盾為表征的政策動力機制、以普惠公益為目標的政策服務定位、以責任分擔為機制的政策服務路徑等方面。
(一)供需矛盾為表征的政策動力機制
嬰幼兒照護服務政策的發(fā)展歷程，表現(xiàn)家庭嬰幼兒照護服務的供需矛盾作為內(nèi)生驅(qū)動力推進嬰幼兒照護服務體系逐漸完善的演進邏輯，而在此過程中政府和市場為提供更適宜的嬰幼兒照護服務而相互博弈。在政策起步階段，國家實行福利性嬰幼兒照護服務，從供方角度加大嬰幼兒照護服務設施的投資與建設，主動承擔嬰幼兒照護服務的職責。自實行經(jīng)濟體制改革以來，我國嬰幼兒照護服務從國家壟斷的福利性事業(yè)逐漸向市場主導的社會化轉(zhuǎn)向，國家層面的嬰幼兒照護服務供給相應減少，最后逐步發(fā)展到當前政府提倡提升社會照護服務能力的協(xié)同化階段。政府長期從頂層部署的戰(zhàn)略高度主導嬰幼兒照護服務改革，努力解決嬰幼兒照護服務過度市場化而帶來的“養(yǎng)育難”等問題。在政策發(fā)展過程中，國家在合理統(tǒng)籌政府職能和發(fā)展市場資源資源配置作用的過程中建設公共滿意和響應家庭早期照料與教育實際需求的嬰幼兒照護服務體制，不斷解決生育政策轉(zhuǎn)變后低生育率、雙職工家庭中養(yǎng)育與工作失衡的狀態(tài)。尤其是 2016 年全面二孩政策實施以來，全國各地逐漸開始重視與生育政策相配套的托育服務體系建議，南京、上海等地相繼出臺或完善相關制度。嬰幼兒照護服務的內(nèi)部供需矛盾始終處于嬰幼兒照護服務政策的歷史變遷中最核心的驅(qū)動力，國家嬰幼兒照護服務的擴容提質(zhì)進程逐漸加快。
(二)以普惠公益為目標的政策服務定位
嬰幼兒照護服務在演進過程中表現(xiàn)出普惠性、公益化的制度定位，這與實現(xiàn)“幼有所育”的民生任務密切相關。“幼有所育”是十九大做出的重要戰(zhàn)略部署，也是推進教育治理現(xiàn)代化的任務安排。自福利性托育時代結(jié)束后，社會力量參與到嬰幼兒照護服務的建設與發(fā)展過程之中。隨后嬰幼兒照護服務的商品化程度提高，在發(fā)展過程中也日益表現(xiàn)出嬰幼兒照護服務供給資源不能滿足人民日益增長的美好生活需要的現(xiàn)實瓶頸，由此嬰幼兒照護服務“去商品化”的進程被提上了政策議題。“去商品化”的話語體系始于政策提升階段，主要表現(xiàn)在社會、家庭在促進嬰幼兒照護服務普惠性和公益性的事業(yè)發(fā)展上所做出的努力。國家出臺了一系列加強嬰幼兒照護服務的配套設施建設的政策文件，嬰幼兒照護服務政策的適應范圍逐漸精準化，如《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》(2019 年)確定了“政府引導、多方參與、社會運營、普惠可及”的總體思路，普惠性和公益化逐漸成為嬰幼兒照護服務的目標定位。
(三)以責任分擔為機制的政策服務路徑
復雜的工作特征決定了嬰幼兒照護服務需涉及不同的政府職能部門。在政策起步階段，國家層面出臺的嬰幼兒照護服務政策較多涉及國務院、衛(wèi)生部、教育部等部門，但沒有對此類部門的具體職責進行界定和劃分，托育服務僅屬于國家壟斷的福利性事業(yè)。隨著嬰幼兒照護服務事業(yè)的進一步發(fā)展，國家意識到需成立主管部門對其單獨領導才能實現(xiàn)管理效能最大化，因此成立了“托幼工作領導機構和辦事機構”領導全國托幼事業(yè)發(fā)展，但該部門很快被撤銷，導致各部門對幼兒教育工作的管理分工不清，職責不明等問題的發(fā)生。但政策恢復階段國家開始對嬰幼兒照護服務的主管部門有了初步的規(guī)定，直至政策提升階段國務院辦公廳頒布了《關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》(2019 年)，將“促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展工作部門職責分工”作為附件形式進行下發(fā)，對政府職能部門、公益性組織等團體負責的嬰幼兒照護服務工作進行了明文規(guī)定。至此，嬰幼兒照護服務確立了初步的責任分擔機制，進一步規(guī)范了嬰幼兒照護服務行業(yè)的發(fā)展。
三.嬰幼兒照護服務政策的行動展望
嬰幼兒照護服務政策是我國學前教育政策的重要組成部分，對嬰幼兒照護服務事業(yè)的發(fā)展起著根本性保障作用。根據(jù)嬰幼兒照護服務的演進邏輯，從政策前瞻的戰(zhàn)略布局出發(fā)，未來應在實證研究的基礎上加快嬰幼兒照護服務建設，形成嬰幼兒照護服務產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，具體可從以下幾個方面構建多元行動路徑。
(一)增加有效供給，理順政府、市場及家庭的定位與職責
隨著 0-3 歲嬰幼兒研究成果的廣泛傳播，人們已經(jīng)意識到“生命最初一千天”對個體后續(xù)發(fā)展的重要性，人們對 0-3 歲嬰幼兒的早期照料與教育尤為關注。為了解決這一問題進而彌補民生短板，我國應在嬰幼兒照護服務的大規(guī)模建設與發(fā)展時期努力精準已育群體的照護需求的基礎上增加托育機構的有效供給，致力于建構提高適育群體生育意愿的生育友好型社會。國家層面還可以重點扶持地方嬰幼兒照護服務體系建設，形成一批具有示范作用的嬰幼兒照護服務的改革項目，同時放權于地方，根據(jù)當?shù)貙嶋H進行差異化、多樣化、層次化有效供給。如探索多種嬰幼兒照護服務模式，靈活響應不同家庭的差異化照護需求，進一步完善入托年齡、入托方式、入托費用等方面的實施機制。還應鼓勵個人或團體對盈利性、普惠性及公益性嬰幼兒照護服務機構的引入，并不斷建立起一套適合中國發(fā)展的嬰幼兒照護服務機構的管理體系。在此基礎上，應不斷理順政府、市場及家庭的定位與職責，以支持家庭發(fā)揮最大功能。這就要求政府在統(tǒng)籌管理的基礎上，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，理順嬰幼兒照護服務的市場化與家庭化協(xié)調(diào)機制，既不讓嬰幼兒照護服務過度市場化導致家庭無法承擔沉重的養(yǎng)育成本，也不可將嬰幼兒照護工作一直“私人化”，避免出現(xiàn)婦女群體的被迫失業(yè)及祖輩照料不科學等不利于提升嬰幼兒后續(xù)發(fā)展質(zhì)量等問題的出現(xiàn)。因此應在多方增加嬰幼兒照護服務供給的前提下，從政府助力、市場調(diào)控及家庭支持上促進嬰幼兒照護服務進一步完善與發(fā)展。
(二)加快頂層設計，明確嬰幼兒照護服務的主管部門
回顧嬰幼兒照護服務政策的頒布機構，可以發(fā)現(xiàn)此類機構數(shù)量多且種類較為復雜，而“以保為主，保教結(jié)合”的工作特征使嬰幼兒照護服務在我國已有的行政體系中缺少合適的依托部門。政策提升時期，嬰幼兒照護服務的工作職責被相關部門分散，但是各部門該如何落地實施，如何保障實施效果成為了嬰幼兒照護服務未來發(fā)展的不可控因素。作為嬰幼兒照護服務工作的牽頭部門，衛(wèi)健委應加快嬰幼兒照護服務的管理體制改革步伐，明確自身及其他部門在嬰幼兒照護服務事業(yè)建設過程中的責任邊界，發(fā)揮領域優(yōu)勢為嬰幼兒早期發(fā)展提供科學且持續(xù)的整合性資源。教育部則應在完善政策法規(guī)、加快學科體系建設、促進托育師資培養(yǎng)等方面做出詳細規(guī)定，從戰(zhàn)略高地引導我國嬰幼兒照護服務事業(yè)科學發(fā)展。學界也應盡快開展并探索出一批頗具實踐意義的理論研究成果。由于我國嬰幼兒照護服務發(fā)展歷史較短，可借鑒國外成熟保育經(jīng)驗的基礎上形成本土化的理論指導，推動嬰幼兒照護服務的學科體系建設。目前，已有學者對國外兒童早期教育目標、教育者的培養(yǎng)理念、教育質(zhì)量評估體系進行探究。由于嬰幼兒照護服務的供需矛盾加大，學界也正在摸清嬰幼兒家庭早期教養(yǎng)需求，以盡可能探索托育的多元有效供給模式。現(xiàn)已有不少學者對嬰幼兒家庭的保教指導需求進行了調(diào)查與分析。與此同時增強政策前瞻性，嬰幼兒照護服務政策應在充分研判政策環(huán)境的基礎上進行深入分析，進而頒布針對性的政策指導文件以促進嬰幼兒照護服務事業(yè)發(fā)展壯大。
(三)完善配套設施，激發(fā)嬰幼兒照護服務的內(nèi)生發(fā)展動力
有研究指出，我國嬰幼兒照護服務政策內(nèi)容主要分為服務政策、時間政策和經(jīng)濟政策。但從具體實施情況來看，這三類政策實施效果并不樂觀，公眾的養(yǎng)育負擔依然沉重，因此應在繼續(xù)完善政策配套設施的基礎上構建嬰幼兒照護服務發(fā)展體系。在服務政策上，國家應盡可能地提供普惠性、公益性的嬰幼兒照護服務，鼓勵個人和團體開展 0-3 歲嬰幼兒早期照料與教育活動，用成本分擔的方式緩解嬰幼兒照護壓力。如積極發(fā)揮公益團體、社區(qū)、鄰里之間早期照料活動的開展。同時也應用政策引導的方式促進嬰幼兒照護服務中時間政策的發(fā)展，進一步擴大產(chǎn)假、育嬰假、帶薪陪產(chǎn)假等相關制度的推廣與應用，增加政策輻射面和供給范圍，促進嬰幼兒照護服務產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。另一方面，借鑒國際配套設施建設的成熟經(jīng)驗促進本土化嬰幼兒照護服務體系建設，如芬蘭等國家利用時間政策積極推進父職養(yǎng)育，這不僅實現(xiàn)父親參與教養(yǎng)的功能效用，還能為兒童及家庭發(fā)展賦能。在經(jīng)濟政策上，國家正在向適度普惠型嬰幼兒照護服務建設邁進。近年來國家出臺了較多促進嬰幼兒照護服務發(fā)展的優(yōu)惠政策，力圖從財政支持角度減輕家庭養(yǎng)育負擔，接下來應進一步加大對嬰幼兒照護服務的補貼力度，逐步完善兒童津貼、兒童補助、育兒津貼等嬰幼兒早期發(fā)展的經(jīng)費資助體系。
