編者按
7月初，全國政協召開雙周協商座談會，討論“農村土地確權登記和相關法律問題與對策”。有關農村集體經濟組織成員資格界定不清、缺乏標準的問題被委員們集中關注。不少委員建議，盡快出臺《集體經濟組織法》，在中央層面對此做出規范和指導。考慮到立法周期較長，可由中央或相關部門先行出臺規范性文件。
農村集體經濟組織成員資格是集體分配土地、征地補償費等利益的依據，近年來各地屢屢發生的農村婦女土地權益受損，以及被限制乃至剝奪參與集體收益分配資格等問題，也和集體經濟組織成員資格認定的法律標準缺失高度相關，因此，盡快制定相關法律和制度，規范農村集體經濟組織成員資格的認定，具有重要現實意義。近日，本報記者就此采訪了相關專家、司法工作人員和農村婦女，對這一問題展開深度探索，以期推動相關法律和政策的制定。
季來娟是浙江省義烏市北苑街道季宅村村民，這些年，她一直走在維權的路上。
幾年前，舊村改造分配建房安置用地時，季來娟分到了54平方米，而同村的男性村民則可以分得90平方米。原因無他，只因為季來娟是個離婚婦女。雖然她的戶籍婚后一直在季宅村，離婚后也和兒子一起住在這個村子，她仍然被區別對待。
事實上，像季來娟一樣，許多中國農村婦女因為出嫁、離婚、再婚等，在村集體土地和資源分配時被打入“另冊”，甚至直接被剝奪分配資格。
這些婦女所遭受的不公，其實源于一個問題，這就是有關農村集體經濟組織成員資格的認定。農村婦女要分地，要分享村集體收益，資格誰來定?問題該如何解決?一些地方法院在尋求解決之道，致力于保護農村婦女權益的專家和學者也在積極地提供建設性意見。
集體表決，為何能剝奪個體權益?
“我要求和戶籍所在地普通男性村民同等待遇，為什么男性村民一個人可以分90平方米建房用地指標，而女性村民帶一個孩子才54平方米?”季來娟憤憤不平地向記者拋出她的疑問和訴求。
季來娟說，她和兒子都是季宅村村級組織實有在冊成員，在村里分有承包地、口糧田，還辦理了養老保險。2008年7月，季宅村村民代表大會通過的《北苑街道季宅村舊村改造實施細則補充》規定：“該細則通過前離婚的，男方按照相關戶型安置，女方不論是否再婚，安置18平方米，帶一個子女安置54平方米，帶兩個子女安置90平方米。”按照這一規定，2005年就已離婚的季來娟，只能和兒子共同分得54平方米建房安置用地。
“我們這里的地皮現在可以賣36000元一平方米”，也就是說，因為少分的建設用地，季來娟面臨著大約百萬元的損失。
類似季來娟這樣的情況，全國范圍內并不在少數，在宅基地、耕地、征地補償款、入股分紅等集體資源分配過程中，農村婦女被限制參與分配或者直接被剝奪了分配資格，最典型的表現就是農村婦女土地權益受損。
對此，一直關注農村婦女土地問題的中央黨校婦女研究中心教授李慧英認為，農村婦女失去土地的一個重要原因，就是對集體經濟組織成員資格認定的法律標準缺失，由此造成女性群體在集體資源分配中被少分、不分等權利受損問題較為嚴重。
根據李慧英的研究，“我國國家法律政策尚未對農村集體經濟組織成員資格認定，而是默認地方政府自行解決。”而基層政府具體處理時，對爭議大的人群成員資格認定納入村民自治范疇：交給村民會議或代表會議進行表決，乃至交給村民小組簽字決定。
對于這種界定方式，李慧英認為會帶來諸多問題，比如，多數人通過所謂“村民自治”的名義舉手表決，剝奪少數人的合法權益，由于受“嫁出去的姑娘是潑出去的水”等傳統觀念以及現實經濟利益的影響，出嫁、離婚、喪偶等女性群體參與分配的資格容易被剝奪。
李慧英主持的一項調查中，西部某省會城市城鄉接合部的十幾位出嫁女講述了村里的表決經過：會議召開之前，有人喊話，“誰要是支持出嫁女，就打死誰，就把他的一份給出去。”轉天表決大會開始，區政府派人參會并講話，“這是一個饅頭，是掰成兩半多，還是自己吃一個多，這是傻子都知道的事情。”凡是不同意給出嫁女分錢分房的就給5塊錢，凡是同意給出嫁女分房分錢的一分錢不給……排斥出嫁女分配資格的方案就這樣產生了。
西北工業大學法學教授郭慧敏表達了類似的看法：“有關農村集體經濟組織成員資格認定問題尚無法可依，而農村集體經濟組織成員資格是集體分配征地補償費等利益的依據，由此造成實踐中地方各行其是，潛規則當道，用‘合法’手段和程序剝奪了部分農村婦女的‘合法權益’。”
地方政策探索，為頂層設計提供借鑒
隨著城鎮化的快速推行，農村婦女被限制、剝奪參與集體資源和收益分配資格的問題日益突出。李慧英認為，公共政策應及時適應快速城鎮化的需要，及時界定農村集體經濟組織成員資格。這樣才有利于法律原則切實轉化為可以操作的具體規則，發揮司法最后一道防線的作用。
針對農村集體經濟組織成員界定的問題，一些地方也進行了探索。據李慧英介紹，截至目前，全國至少有四家法院(天津、重慶、西安、邢臺)已經頒布了有關“農村集體經濟組織成員資格界定”的辦法，將戶籍作為確定成員身份的形式要件，將常住、履行村莊義務、依靠本集體經濟組織所有的土地作為其基本生活保障作為實質要件，依法依規解決了農村集體經濟組織成員資格的爭端，由此引發的糾紛大大減少。
邢臺市中級人民法院制定的《關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》，還對已婚、離婚、再婚和喪偶婦女及其子女等群體的集體經濟組織成員資格和收益分配權問題，做出了詳細的規定。該《意見》實施后，更多婦女選擇通過法院維護自己的權益。邢臺縣法院李繼存法官告訴記者，當地法院審理農村婦女參與集體資源分配的案例不斷增加，農村婦女、兒童的權利得到了較好的保護。
婦女能夠平等參與集體資源分配，也讓一些村莊興旺起來。李繼存舉例說，當地有一個比較富裕的村子，原來只有幾百人。如今，“這個村的女孩可以招婿上門，也能夠參與集體資源分配，外面也有一些女性嫁入，村子人口迅速增加到1000多人。”他認為，法律是平等保護所有群體，對于女性而言，不管是留在娘家村，還是遷到婆家村，參與集體資源分配的權利都應該得到法律保護。
對類似邢臺等地的探索，李慧英向記者表示：“這些經驗可以為公共政策進行頂層設計提供很好的借鑒和參考。”
呼吁國家立法，結束各行其是的局面
“我國需盡快建立全國范圍內統一、權威、明確的農村集體經濟組織成員權取得和喪失判斷標準法律規范體系。”郭慧敏說。
她認為，農村集體經濟組織成員資格的界定是一個復雜問題，目前的主要困境在于：“現行法律、法規、規章如《土地管理法》《農村土地承包法》《村民委員會組織法》《物權法》等都沒有規定農村集體經濟組織成員資格認定，也沒有規定成員資格的具體標準，也沒有統一的司法解釋。”
有關農村集體經濟組織成員資格的界定，一些提議頗具建設性，郭慧敏提到，有學者建議在制定《農村集體經濟組織法》條件還不成熟的情況下可以由國務院制定《農村集體經濟組織成員資格辦法》，結束全國各地標準和做法不一的混亂局面，讓行政部門的執法、農村集體經濟組織的自治、司法部門的司法都有了統一的法律依據，減少矛盾糾紛、有效保護相關主體合法權益，待條件成熟時，再制定《農村集體經濟組織法》。
為了促進國家立法層面對農村集體經濟組織成員資格界定的重視，2015年兩會期間，李慧英組織中央黨校婦女研究中心性別平等政策倡導課題組在調查、研究的基礎上，形成了專門的《關于重新確定農村集體組織成員資格的建議》，并通過政協委員、人大代表向兩會提交。遺憾的是，該建議并未納入最終的議程中。
“當然，除了等待自上而下的法律政策調整外，我們也組織婦女源頭參與，利用村規民約進行自下而上的性別協商是另一條可行之路。”郭慧敏說，“畢竟，制度才是硬道理。”
